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关于我国新型农村养老保险基础养老金的研究摘要：普惠制新农保填补了农村社会养老的空白,提高了社会保障制度的公平度，实行普惠制能够给大家提供一个基本的保障可以有效地避免逆淘汰现象，既我国农民普遍贫困但却付不起保障费，而他们其实是最应该社会去保护的。本文对新型农村养老保险基础养老金的资金来源、支出的低效率、发放过程中的捆绑问题、衔接问题等进行了研究，为进一步完善新型农村养老保险基础养老金制度提出了建议。关键字：新农保基础养老金捆绑衔接低效率“新农保”的基础养老金部分明确规定“政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出”。中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助，对东部地区补助50%，确保同一地区参保农民将来领取的基础养老金水平是相同的。与城镇职工基本养老保险最大不同在于，新型农村养老保险是一个带有社会福利性质的制度，其基础养老金部分由财政出资，中央和地方财政各分担一部分，这种养老保险的资金来源包含中央和地方财政补贴。这也意味着，中国中央财政首次对农民的养老承担责任。这相当于国家普惠式地对千百万老农每月提供55元的补助，其背后的意义，就是通过财政杠杆，先富帮后富、城市帮农村、工业帮农业。更深层次的意义，就是国家承担起更多农民养老保障的责任。一、基础养老金存在的问题：（一）地方财政负担不平衡。表1显示了2008年地方财政补贴的年度支付额度模拟测算值。2008年全国地方财政补贴额度为249.274亿元，占当年地方财政收入的0.87%。总的来说，这个比例并没有对地方财政带来负担。但是，分省份数据显示，由于各地区经济发展水平不一，财政收入水平不均衡，对一些地区来说(尤其是一些相对贫困的地区)还是造成了一定的财政负担。如何解决中西部贫困地区地方财政筹资难的问题将成为制约新农保制度推行的一大瓶颈。表1数据显示，在东部地区，地方财政补贴占财政收入的总比重基本上低于中部和西部。2008年，东部地区财政补贴负担比例约为0.85%，中部约为0.92%，西部约为0.90%。由此可见，尽管中央财政对中西部地区的基础养老金予以100%负担，而对东部地区只承担50%，但这并没有改变中西部地区财政负担过重的现状。另外，据表1数据河北、海南这两个东部地方财政负担比较重，而内蒙古、山西、重庆等中西部地方财政负担比较轻，中央的财政补贴政策存在一定的不公平性。农保若要取得成功，财政资金分配的机制建设尤为重要。如何保证地方配套资金“不差钱”，需要研究一套中央对地方资金使用和拨付的协调制约机制。表12008年地方政府补贴年度支付额度模拟测算结果(万人，万元，%)地区省份农村人口60岁以上16～59岁农村地方政府补贴地方财政收入补贴额占财政农村人口人口数年度支付额收入比例北京255.9535.83176.6017122.72183732380.093194天津267.7837.49184.7617914.1667561860.265152河北4060.50568.472801.75271647.7594758582.866735 辽宁1723.72241.321189.37115317.05135608120.85037上海215.2830.14148.5514402.53235874640.06106东部江苏3508.53491.192420.88234720.40273140740.859339浙江2170.88303.921497.91145231.87193338900.751178福建1805.60252.781245.87120794.9183340321.449417山东4934.63690.853404.89330126.65195705411.686855广东3495.97489.442412.22233880.21331032350.706518海南444.0862.17306.4229708.9514485842.050896合计/平均1530867.181808579140.846447山西1872.08262.091291.7438752.1474800470.518073吉林1279.24179.09882.6726480.2442279610.626312黑龙江1706.12238.861177.2335316.7757827730.610724安徽3650.33511.052518.7275561.7372461971.042778中部江西2580.16361.221780.3153409.3148864761.093003河南6031.73844.444161.89124856.84100890091.237553湖北3129.63438.152159.4464783.3071084920.911351湖南3690.83516.722546.6776400.1872271221.057131合计/平均495560.50540480770.916887四川5094.39713.213515.13105453.83104166031.012363重庆1419.78198.77979.6529389.5357757380.508845贵州2688.67376.411855.1855655.3934784161.600021 云南3043.81426.132100.2363006.8761405181.026084西藏222.1131.10153.264597.662488231.847764西部陕西2178.20304.951502.9645088.7059147500.762309甘肃1783.18249.651230.3936911.8126496501.393083青海327.3045.82225.846775.117156920.946652宁夏340.0047.60234.607038.009500900.740772新疆1286.15180.06887.4426623.3236106160.737362广西2978.21416.952054.9761649.0451842451.189161内蒙古1165.59163.18804.2624127.7265067640.37081合计/平均466316.98515919050.903855全国合计/平均2492744.662864978960.870074注:由于无法直接获得年末16～59岁农村人口数，本文进行近似计算，2008年末全国16～59岁人口占全国人口比例为69%，因此，年末各地区16～59岁农村人口数近似等于各地区农村人口数乘以全国16～59岁人口比资料来源:根据《中国统计年鉴》(2009)相关数据整理而成（二）基础养老金采取税收方式，还存在许多值得商榷之处，解决不好还会带来负面影响。1.基于税收方式的基础养老金的给付标准，为兼顾非老龄最低生活保障对象的公平，很难单独针对老龄人口采取优惠措施，因此很难将标准设定在高于最低生活保障水平以上。其所发挥的功能不是养老保险的功能而是低保的功能，甚至有可能成为低保制度的替代品。2.基础养老金支出的低效率现象。既然作为基础养老保险制度加以确立，原则上就应向所有参保对象发放养老金，而这可能会面临这样的指责:动用税收向那些高收入人群发放养老金是一种社会浪费，没有体现社会保险的收入再分配功能。3.有可能导致农村居民自立意识的缺失。虽然基础养老金平均水平只相当于低保水平，然而，在一部分经济发达地区基础养老金已经达到较高水平，如北京已经达到280元，而本人无需承担保费，只要达到一定年龄就能领取养老金。这种情况将导致农村居民过于依赖政府，不利于形成经济自立意识。为了防止只领基础养老金、不缴费的现象发生，一部分地区把基础养老金和个人账户养老金捆绑在一起，甚至用地方政府鼓励的政策激励农村居民为个人账户缴费，还有的地方要求子女缴费等，即使如此，为了领取基础养老金，恐怕大家都会选择最低缴费标准缴费。(三)基础养老金发放存在制度性缺陷基础养老金具体发放时存在制度性缺陷，主要表现不遵循参保自愿的原则，而实施捆绑方式发放基础养老金。捆绑机制是对新农保普惠性、保障主体独立性和我国赡养趋势的背离,它会直接影响到新农保制度的有效实施 1.新农保制度实施时,已经年满60岁的农村居民,可以直接享受基础养老金,但其符合参保条件的子女应当参保缴费。老人领取养老金的前提条件之一是其子女参保。这是鼓励参保、使农保尽快普及的一种方法，是在自愿参保的制度实施初期阶段的一种权宜之计。但这种做法会带来一些问题。以符合参保条件的子女是否参保缴费为条件来限制领取基础养老金是对老年村民享受社会养老保障权的限制与剥夺,是不合法理的。新农保制度是以政府为主导的,制度实施时已满60周岁的村民,其基本养老金的基金与待遇支付是政府的职责,非这些老年人的义务。作为政府的基本职责,政府不能以任何理由和条件再将职责转嫁给老年村民个人的利益上去。因此,在普惠式制度下设定捆绑机制,是阻却老年村民享受基础养老金待遇,是违背权利基本理念和普惠制基本原理的。而且，采用这样挂钩的形式,那些农村最需要帮助的老人,最贫困的老人,可能因为家庭其他成员每年交不起几百元保费,无法获得帮助。另外，子女会彻底把父母推向政府和社会。本来新农保的基础养老金就很低，无法满足农民老有保障的所有需求，还需要家庭保障发挥很大作用。如果以其子女参保为条件发放基础养老金，那么无疑会削弱家庭养老的地位，造成子女不管老人的局面，所以这种条件要考虑取消。2.很多地区基础养老金和个人账户养老金采取捆绑式结合，即本人如果不参加个人账户养老金，不缴满一定年数(15年)就不能领取基础养老金，即基础养老金领取的前提是必须满足符合领取个人账户养老金的条件，这种做法是不合理的。因为财源来自税收的基础养老金是一种普惠式的养老金，是国家赋予每个农民的基本生存权利，除了年龄条件外，不应该附加任何其他条件。否则，新农保的推广特别是在贫困地区的推广将会异常艰难。因此，有必要强调政府兜底的基础养老金与农民自愿缴费的个人账户养老金在推广环节的脱钩。（四）新农保基础养老金缺乏增长机制。现行《指导意见》确定了当前最低基础养老金的水平，个人缴费水平和档次，但并没有明确调整机制，而这恰恰是决定制度具有可持续性和生命力的核心问题。55元的基础养老金标准，放在全国，2008年我国农民人均年纯收入4761元，按目前每月55元、每年660元的养老金计算，养老金替代率不到15‰与国际上公认比较合理的50％～60％替代率相差甚远。而根据国际社会农民养老保险的筹资情况看，农民缴费所占比例非常低，仅为10%-30%左右，政府补贴为主要资金来源，如奥地利政府补贴为70%；希腊、波兰政府补贴为90%；德国为70%左右，占农业部全部预算的2/3（华迎放，2007）。（五）各个地方因为财力不同，基础养老金不同。各个地区怎样衔接可能是个大问题。自由迁徙越来越成为趋势，地区差异可能会形成新的户籍壁垒。二、解决对策：　(一)完善财政投入补贴机制从公平角度考虑，中央对地方的新农保补贴不应仅按东中西部地区来划分，应采用更多量化指标，加大投入。财政投入的多寡直接决定了各地新农保建设的进度。应该说，制度推进过程中央首先考虑向欠发达地区倾斜，这值得赞许，甚至应该进一步加大倾斜力度;同时，需要进一步考虑对中等收入地区的财政支持。财政里一个很大工作就是国有股转社保。这为未来的社会保障，不仅仅是农保，提供了一个很大的支撑。另外我们每年的惠农资金有几千亿，很多说是补农民，其实是补了厂商，农民未必见到实惠，100块钱到了农民手里20块就不错了。完全可以把一些其他支农效益不高的资金转移过来，补贴给贫困地区这样可能对农民的帮助更大一点。中央财政支持的可持续性是建立新农保体系必不可少的推动力。对试点的选择建议根据量化的指标来进行排序，这有助于实现中央财政补贴的公平性，最重要的几个指标应包括人均地方财政收入、各地农村人口占全国农村人口的比重、各地财政对新农保的年补贴数额占地方财政收入的比重，并对这些指标赋予相应的权重。(二)注意与其他保障制度的整合、衔接。普惠制养老金与农村最低生活保障制度的给付对象存在部分重叠,对于65岁以上的低保对象如残疾人员、五保户以及被遗弃的老人等由于享受了普惠式养老金就可以退出低保范畴,有利于降低财政支出。 针对基础养老金支出的低效率现象，可以将一部分已经通过各种渠道获得充裕的收入或者财产、完全有能力保证生活质量的老年人排除在受益之外,只针对赤贫和较贫困的老年人提供收入支持,财政成本会更低。但是，需要配套高效的甄别机制和行政管理体制,否则将会产生高昂的行政管理成本。对于农民的不缴费或低缴费问题，可以引导、鼓励，但是不要株连、强制。政府要建立健全包括利益引导机制、利益约束机制、利益调节机制和利益补偿机制等在内的社会利益协调机制;建立友善的社会帮助机制,政府带动、鼓励与促动社会工作者进入农村宣传新农保政策,展示参保前景,进行养老保险教育;并通过发动农民广泛参与,启发农民了解自身需求,激发农民主动采取积极的改进行动,增强其自身对新农保制度的认同感和归属感。(三)进行农村社会养老保险政策的法制化建设，保证农村社会养老保险各项措施能有法可依，避免农村社会养老保险政策在实施与推广过程中的随意性与强制性。通过法律制度的建设来保障农村社会养老保险的可持续发展。(四)制定基础养老金的增长机制，（五）随着试点的大面积推开，应该逐步统一基础养老金，消除制度设计的地区差异，一方面便于参保人员跨统筹地区的流动和账户衔接，另一方面也消除了地区之间的相互攀比和待遇不公现象。新农保是在探索中诞生、在摸索中成长。其实各国公共养老金制度都是在解决遇到的问题过程中成熟起来的。我国又是在未富先老的条件下建立覆盖人口世界第一的庞大养老保险体系，可能会出现更多的考验。要建立与与覆盖城乡居民社会保障制度目中国国情相适应标相一致的新型农村养老保险制度，政府责无旁贷。政府不仅要在制度和政策上支持，也要给新农保发展创造良好的外部环境。内外兼治才能使制度走上良性运行轨道。参考文献：李冬妍，2011《新农保”制度:现状评析与政策建议》《南京大学学报》第1期刘晓梅2011《我国新型农村社会养老保险制度及试点分析》《农业经济问题》第4期张朝华、士军，2010《新农保”推广中存在的主要问题——基于广东粤西农户的调查》《经济纵横》第5期刘东华，2010《新农保中的捆绑机制批判_政府在社会养老保障制度中的决策效能反思》《广西政法管理干部学院学报》第6期余桔云，2009《关于普惠制“新农保”几个问题的探讨》《经济问题探讨》第10期唐俊，2011《我国农村享老金制度的成本分析》《农业经济问题》第1期